O LEGISLATIVO SEM LEGISLAR

A imagem do Legislativo vem sendo questionada desde muito tempo, nada é novo a respeito da técnica de legislar no sentido do desencadear dos procedimentos para produção da norma, desde a iniciativa até o veto. Estes atos “coordenados que se desenvolvem no tempo e tendem à formação de um ato final, donde decorre a ideia de dirigir-se para uma meta” (Carvalho, 2008, p. 1018) é o que denominamos de processo legislativo.

Deste processo surge a norma que exige precisão, clareza e densidade, deste modo, é necessária a arte de legislar, conceito deliberativo em que os fundadores da norma estabelecem a tomada de decisão num ato meramente político para amadurecimento de opiniões e participação ampla do processo. É este processo que é lento. De certa forma, o processo não foi projetado para se mover rapidamente, ele foi concebido para obter dados de entrada, desenvolver consenso e garantir decisões acertadas, tanto quanto possíveis.

A organização legislativa brasileira está prevista na Carta Magna de 1988, tanto a sua formação quanto as prerrogativas e atribuições de cada Casa, Câmara dos Deputados e Senado no denominado modelo bicameral. Dentre as atribuições está a obrigação de revisão e aprovação de projetos de lei de iniciativa da outra Casa. O sistema foi adotado do modelo norte-americano e visa segundo Denise Conselheiro, “aperfeiçoar o processo legislativo e aproximar ao máximo o texto final da lei da vontade demonstrada pelos representados que elegeram os congressistas”. Este é o modelo adotado, mas o resultado é outro. Sem tratar do conteúdo da lei neste momento, o processo da produção das leis em geral é lento, tendo em vista que um projeto leva, em média, seis anos para ser aprovado. Uma das causas da lentidão pode ser atribuída às idas e vindas recorrentes do processo entre as duas Casas, levando em conta a possibilidade de emenda.  O processo lento abre oportunidades para jogos de interesses diferentes àquele de sua concepção, dando espaço para que interesses individuais se sobreponham sobre os interesses da sociedade. E mais, o tempo prolongado para aprovação pode levar à perda do objeto do conteúdo da proposta por não conseguir acompanhar a celeridade das transformações da sociedade atual. Deste modo, surgem os questionamentos a respeito do sistema bicameral: porque há projetos que são mais céleres do que outros com mesmo status regimental? Será que há características específicas para determinado projeto com relação à matéria para que a apreciação se dê em tempo hábil e outros não? Ou se, a depender da matéria, a revisão torna-se uma manobra protelatória pelos (des)interessados? Existem mecanismos regimentais para priorizar determinadas matérias em detrimento de outras. A modificação do texto do projeto é um gargalo para a celeridade da apreciação das matérias? É neste sentido que o projeto se desenvolverá com o objetivo de apontar soluções às questões que se propõe, contribuindo para um processo legislativo melhor e o fortalecimento da democracia. Com isso, certamente a imagem do legislativo será restabelecida e o teor dos discursos parlamentares também terá outro tom.

A Constituição de 1988, em seu artigo 44, legisla que a organização do Poder Legislativo é exercida pelo Congresso Nacional composto de Câmara dos Deputados e Senado Federal, ficando assim instituído o sistema bicameral. O sistema bicameral ou bicameralismo traduz a existência de duas Câmaras Legislativas com pelo menos uma de caráter representativo. Muitas são as atribuições das duas câmaras, mas somente nos ateremos ao aspecto da sua contribuição para o aperfeiçoamento da técnica legislativa quando ocorre a discussão e votação do projeto de lei nas duas Casas Legislativas buscando melhor qualidade das leis que produzem.

Segundo o constitucionalista Kildare Gonçalves Carvalho, o processo legislativo está pautado, basicamente, “na necessidade de acordos entre interesses conflitantes” (Carvalho, 2008, p. 953). Estas duas características geram demora e imprevisibilidade e consequentemente, lentidão. Por outro lado, não queremos aqui ressaltar que o bicameralismo é lento, apesar deste ser um dos objetivos do presente estudo. Há de ressaltar que, de outro modo, a discussão, os acordos e diferentes interesses abrem a transparência e a participação para uma caracterizada democracia.

Vale dizer que o debate amplo a respeito da matéria com opiniões de especialistas em determinado tempo, demonstra um amadurecimento e viabiliza possibilidades de escolhas adaptáveis à sociedade no propósito de evitar erros nos textos produzidos.

De acordo com estudos da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, a produção legislativa desta Casa aponta para um parlamento produtivo quando é observado o número de proposições por ano apresentadas, estando acima da maioria dos parlamentos democráticos fundamentados no parlamentarismo, levando-se em conta propostas do governo.

Destaca-se aqui a preocupação a respeito da quantidade de proposições com relação à qualidade no sentido de produzir normas que “apresentam eficácia jurídica”. Neste estudo, o autor avaliou a produção legislativa da Câmara dos Deputados de 2002 a 2005 e concluiu que “a produção legislativa da Câmara dos Deputados apresenta baixíssima eficácia” (Rodrigues, 2007, p. 12). Esta avalanche de proposições com baixa aprovação deve-se à possibilidade regimental e constitucional de regime diferenciado e preferencial aos projetos do Poder Executivo, assunto que não vou me deter por ser motivo para outro tema.

É neste ambiente tumultuado de proposições que declinamos o estudo no sentido de identificar se a alta demanda tem facilitado as “negociações de balcão” que incentivam o “emendismo” na Casa revisora, de acordo com a matéria e interesses individuais. Ou seja, quanto maior o interesse no projeto pelos legisladores será que aumenta o interesse pela aprovação? E se a matéria contraria interesses da maioria dos parlamentares, apesar de atender interesses menores de pessoas ali representadas, há manobras para um “embrólio legislativo” ou “esquecimento regimental”? Regimentalmente os projetos de lei podem ser de Lei Ordinária ou de Lei Complementar, diferenciando-se pelo objeto e pelo quorum exigido para aprovação. No caso específico do Projeto de Lei Complementar, é exigido para aprovação o voto da maioria absoluta dos membros das Casas e dois turnos de discussão e votação (art.69, CF e art. 183, § 1º, c/c art. 148, RI).

Implica dizer que projetos iniciados na Câmara dos Deputados, vão para o Senado e lá são discutidos e votados. Deste processo, os projetos podem ser aprovados ou receberem emendas. No primeiro caso os projetos serão arquivados. Se houver emendas, o projeto volta para a Casa iniciadora para apreciação das modificações onde estas podem ainda ser aprovadas ou não. Aprovadas ou rejeitadas as emendas, segue o projeto para o Senado por meio de emendas, mas aprovado o projeto de lei, este será encaminhado para sanção ou veto do Presidente da República.

Destas idas, vindas e alterações, o procedimento constitucional causa desconfiança em relação ao bicameralismo no sentido da democracia representativa pela falta de maior clareza, celeridade e transparência no processo legislativo. Neste contexto de obscuridade, melhor seria o unicameralismo que oferece maior dinâmica e transparência a um país em transformação. Porém, cita José Luiz, o unicameralismo “esbarra na lógica federal especialmente na adoção de um federalismo simétrico que busca a correção das diferenças regionais por meio de uma representação igualitária entre os entes federados” (Magalhães, s.d, p. 18).

Através da evolução dos estudos na produção legislativa brasileira pode ser observado, que o Processo Legislativo, assim como os profissionais da enfermagem, sofre de sérios males como os elencados segundo Rubens Naman Júnior: o declínio ou a incapacidade do Parlamento como responsável pela manutenção da ordem legislativa, a intervenção desenfreada e contundente do Executivo na fabricação de leis e na definição da pauta congressual, a falta de um procedimento eficiente de revisão da qualidade dos projetos de lei, a ausência de mecanismos técnicos eficientes de avaliação da necessidade ou do impacto legislativo (Júnior, 2009, p. 283).

Neste meio encontra-se o cidadão, refém de articulações economicamente poderosas e de um processo obscuro de influências na tomada de decisões a respeito de regras ditadas e que, se aprovadas, da forma que forem redigidas, deverão ser cumpridas.

Surgem perguntas a respeito do que foi dito. Como agilizar o procedimento sem abrir mão do discurso? Como tornar o processo legislativo mais acessível e mais claro para produzir normas que traduzam a vontade dos legitimados? Deste modo, este estudo se propõe a compreender a causa para que alguns projetos sejam mais céleres do que outros e identificar interferências procedimentais no trâmite do processo legislativo e apontar possíveis soluções de organização legislativa para que haja celeridade no processo, preservando-se os princípios que garantem a democracia. “Parece lógico que quanto mais confusa, extensa e obscura for a floresta legal, maiores as chances de nessa se esconderem interesses perversos”, cita Rubens Naman Júnior (Júnior, 2009, p. 303).

Por fim, com o advento da informática que requer mudanças rápidas e aceleradas é quase inaceitável a duração de um processo que se prolonga por mais de dez anos, restando impraticável a tão sonhada democracia representativa.

Apesar de tudo apresentado ainda acredito que um dia teremos um parlamento que de fato represente bem todos os brasileiros da forma correta esquecendo os seus interesses pessoais e os de seu partido, começando ai a realmente representar o povo, lembrando que não estou generalizando pois conheço vários parlamentares que tentam mudar mas fazer diferente, mas como são minorias são barrados.